"三亚模式"解决城管多头执法、执法扰民问题

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2008年06月04日09:50

国务院法制办政府法制协调司司长青峰发言

　　

　　三亚市综合行政执法局拆除违章建筑
　　
　　５月２６日上午，在江苏省召开的首届中国城市管理体制改革论坛在顺利完成各项议程后圆满闭幕。国务院法制办政府法制协调司司长青峰，国务院发展研究中心副部长林家彬，中国经济体制改革研究会副会长、著名经济学家杨启先，中国经济体制改革杂志社社长兼总编辑、经济学家袁绪程，中国社会科学院法学研究所研究员、著名宪法行政法专家周汉华等领导以及国内知名高校和研究机构有关专家学者及国内各地城管部门代表２６０余人参加了此次论坛。
　　
　　三亚市综合行政执法局局长郑通卫在大会“专家论坛”专题发言中所介绍的“综合行政执法之三亚模式”（本报４月２８日曾报道），引起与会专家及百来家城管执法部门极大关注，对海南省在推行三亚综合行政执法体制改革试点工作中，开创全国所划转相对集中行政处罚权最多、合并管理职能最广、管理范围涉及面最大的“三个全国之最”的“三亚综合行政执法１７＋５模式”给予高度肯定，评价三亚在城市管理领域里大胆尝试将１６个部门１７个项行政执法职能和５项审批管理职能划转给综合行政执法部门统一行使的综合行政执法体制改革试点工作，就深度而言已领先全国水平，符合党的十七大报告中所强调“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的指引方向，并对三亚综合行政执法局多管齐下打造执法队伍，构建新型城管执法模式，在短时间内有效破解了城市管理领域长期存在的职能交叉、多头执法、执法扰民、管理缺位等问题，实现管理执法效果和经济社会效益有机统一的创新做法给予赞叹。
　　
　　高规格的城管论坛
　　
　　据了解，首届中国城市管理体制改革论坛由国家发改委所属的中国经济体制改革杂志社、南京大学、江苏省城市管理研究会和宿迁市政府联合主办，旨在认真贯彻落实党的十七大精神，又好又快推进城市管理体制改革，进一步完善城管执法体制机制，充分发挥城管执法部门在构建和谐社会中的重要作用，促进城市化可持续发展。
　　
　　理论研究界出席会议的有著名经济学家、中国经济体制改革研究会副会长杨启先，经济学家、中国经济体制改革杂志社社长袁绪程，著名宪法行政法专家、中国社会科学院法学研究所研究员周汉华，著名城市危机管理专家、北京大学政府管理学院教授赵成根，全国著名经济学家吴镕，著名社会学家周岚，国家行政学院教授竹立家，中央民族大学法学院教授熊文钊，江苏省城市经济学会会长、江苏省城市发展研究院院长张峰，南京市社科院院长叶南客，中国城市社会学会副会长、南京大学城市科学研究中心主任、博士生导师张鸿雁等２０多名当前国内知名城市管理专家。
　　
　　国家住房和城乡建设部建设司、国务院法制办政府法制协调司、国家发展改革委经济体制综合改革司、国务院发展研究中心社会发展部和江苏省委研究室、省政府研究室、省法制办等领导及百来名城管（执法）局长出席会议，人民日报、新华社、新华日报、中国青年报、经济日报等中央媒体及相关省、市十几家媒体对此次论坛进行跟踪报道。
　　
　　论坛大会围绕着城市管理“体制、理念、创新、和谐”这一主题，进行了广泛而富有成效的探讨和交流，研究和借鉴了江苏宿迁、河南安阳的城市管理理念及海南三亚、山东济南的城管文化建设，对构建和谐城管达成多项共识，并形成了《首届中国城市管理体制改革论坛宣言》。
　　
　　国务院法制办政府法制协调司司长青峰在会上发言称，城管综合执法部门作为中国行政体制改革的产物，对中国城市化进展如改善市容方面的作用不可抹杀。严格按照处罚法的规定开展相对集中行政处罚权工作是综合行政执法的指导思想，它的本意是开展综合执法是严格依法而不是突破法律规定，突破法律规定来干就违反了依法行政的基本要求，突破法律之外来综合执法就失掉了一个很重要的法律基础、失掉了一个很重要的法律依据。所以，任何综合行政执法要强调严格执法，依据行政处罚法进行执法。
　　
　　 “三亚模式”后者居上
　　
　　为了有效解决城市管理领域长期存在的职能交叉、多头执法、执法扰民、管理缺位等问题，国务院从１９９７年开始在城市管理领域实行相对集中行政处罚试点工作，并从２００２年起推行综合行政执法试点工作。
　　
　　三亚市综合行政执法试点工作酝酿于２００４年，当时城市管理综合行政执法试点工作已在全国如火如荼地开展。基于三亚建设国际性热带滨海旅游城市的高标准要求，三亚市委、市政府敢为人先，大胆创新，在海南省政府法制办精心操作下，经海南省政府批复和国务院法制办备案，将原属于城管局、爱卫办、规划局、建设局、园林局、国土环境资源局、工商局、卫生局、公安局、交通局、海洋局、供销社、商务局、水务局、林业部门、文体局等１６个部门，但社会矛盾多、管理难度大，长期管不了、管不好、不想管的相关１７个方面的行政执法职能，以及临时占用城市道路设施审批及监管、户外广告设施设置审批及监管、临时建设工程审批及监管、“门前三包”责任制监管、承办市委市政府交办事项等５项审批管理职能，划转给三亚市综合行政执法局统一行使（简称：三亚综合行政执法“１７＋５”模式），并实行海南省政府授权执法，使三亚市综合行政执法局具有独立的、合法的执法主体资格。
　　
　　原海南省政府批复三亚试点工作职权范围除城市管理外，还延伸到旅游执法、劳动用工、海上交通等２１个领域。基于当时队伍能力、配套设施等因素，三亚市政府正式推行试点工作时，先启动上述领域。而时至今日，全国各地城市仍普遍采取相对集中行政处罚“７＋１”模式，即相对集中了市容环境卫生管理、城市规划管理、市政管理、园林绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等７个方面的全部或部分行政处罚权，划定给新组建的综合执法部门统一行使，外加当地党委、政府交办的其它事项。
　　
　　２００５年８月，时任海南省省长的卫留成在全省政府法制工作会议上有关如何加强行政执法工作时指出：“三亚市综合行政执法试点工作起点较高，要抓紧推进，尽快实施。”同年１２月３１日，三亚市综合行政执法局正式挂牌成立，三亚市成为海南省首个推行综合行政执法体制改革试点工作的县市，由于三亚在国内国际上具有一定的知名度，三亚推行综合行政执法试点工作也引起社会各界的普遍关注。
　　
　　三亚市综合行政执法局正式启动后，按照海南省政府和三亚市委、市政府的指导精神，确定了“城市执法卫士”的建队定位和“一年变形象，两年打基础、三年出品牌”的奋斗目标，牢固树立“铁面无私维护法律威严、铁的手段强势推进工作、铁的心肠顶住说情歪风、铁的纪律打造执法队伍”的“四铁”思想，充分发扬“敢于创新机制、敢于迎难而上、敢于碰硬管事、敢于啃硬骨头、敢于捅保护伞、敢于清除害群之马”的“六敢”精神，克服了起步工作时所面临硬件基础极为薄弱、整体队伍业务水平偏低等重重困难，抓住城市管理的热点难点问题作为突破口，着力构建新型城管执法新模式和城市管理长效机制，城市管理执法效果显著。
　　
　　在成立后的６００天里，共纠正或处罚轻微违规行为达２．５万起，依法拆除违章建筑２４万多平方米，为社会节约投资成本３．４亿元以上。在取缔乱占乱摆摊点７２００多个的同时，大胆创新管理理念，实行堵疏结合管理机制，设置堵疏结合示范街区７个，拓展就业人员近２万人，有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，为政府分担解决民生就业问题，使城市管理工作更加贴近民意民生。查处违法经营网吧１４６家?穴次?雪，扼制三亚网吧市场多年来公然接纳未成年人上网的失控局势。此外，查扣非法营运摩托车、人力车６８００多辆，查处破坏生态环境行为２８６起，取缔无证照废品收购站５２家，取缔生猪私宰窝点２４家，并依法立案查处案件１３２０宗，罚款总额达３０００多万元。规范城市公共资源管理和审批运作，开创全省高立柱户外广告公开招标拍卖的先河，收取政府公共资源有偿使用费达１６００万元，走出了一条管理经营城市公共资源管理的新路子。
　　
　　１年多的实践证明，三亚推行综合行政执法是提高城市管理水平的最佳选择，是解决疑难杂症和攻破重点难点问题的有效手段。三亚大胆探索城市综合行政执法体制改革的做法，也逐步引起社会各界的关注，所创新的管理理念、规章制度、执法方式及工作模式也被全国同行学习借鉴。
　　
　　２００６年１２月，《经济日报》报道称“三亚市综合行政执法试点工作的创新实践引起各方面的关注，如果说三亚市创出一个科学运行、高效管理的城市管理新型模式，势必对我国行政执法体制改革和城市管理体制改革产生深远的影响和积极的推动作用。”
　　
　　２００７年１１月底，全国城管（执法）局长联席会主编的《全国城管执法信息》以专题形式对三亚市推行综合行政执法试点工作取得的成效进行总结和评论，呼吁全国各大中小城市城管执法部门要学习、借鉴、参考三亚经验。
　　
　　２００８年５月，由中国法学会城管执法专业委员会主办，全国政协副主席陈宗兴出席做重要讲话，国务院法制办和陕西省委、省政府领导专程出席，各直辖市、计划单列市、省会城市的城市执法部门及国家著名行政法学专家参加的“全国城管行政执法理论研讨会”，特殊邀请仅属于地级市部门的三亚市综合行政执法局参加，并经大会组委会预备会议讨论通过，安排三亚市综合行政执法局做大会经验交流。
　　
　　四法宝叫响三亚模式
　　
　　三亚市综合行政执法局成立之初，高中以下文化程度的人员占８０％，属于全国同行整体学历结构水平最低的队伍。为使执法队伍能在短时间适应发展需要，执法局对内狠抓业务培训和岗位练兵，对外则千方百计从政府研究室、法制办、规划局、人民法院等部门调入６名专业人才扛起业务科室重任，并在全省范围内公开招录了４０名大学本科生，充实新型执法队伍。
　　
　　经过一年多时间的打造，原“缺乏办公活动场所、缺乏执法装备设施、缺乏执法办案经费、缺乏执法办案人员、缺乏可循管理模式、缺乏长效管理机制、缺乏纪律性凝集力、缺乏良好社会形象”的“八缺”老城管队伍，迅速向新型综合行政执法队伍转型，并在城市管理理念、监管执法方式、执法办案能力、执法为民宗旨、受理群众投诉、政府公共资源审批、推进投资环境建设、解决城管老大难问题、执法队伍素质建设、塑造社会品牌形象等方面实现了“十大新突破”，也叫响了三亚综合行政执法模式。
　　
　　推行综合行政体制改革试点工作后，将十几个部门涉及到城市管理领域的相关执法权力划归一个部门统一行使，实现城市管理责权利有机统一，有效整合了城市管理资源和长期缺位管理执法职能，使城市管理工作从小城管到大城管、从重突击到重长效、从重单一到重综合、从重载体到重机制、从单枪匹马到综合联动的转变，大大提高综合执法威力，使得不少棘手的老大难问题容易得到处理，城市管理执法效能也明显增强，三亚市城市管理体制也达到“五个有利于”的目标。即有利于城市管理责权利有机统一，较好解决职责管理缺位和多头执法扰民问题；有利于降低城市管理执法成本，实现城市公共资源优化配置；有利于集中城市管理资源优势，解决好社会热点难点问题；有利于提高政府执政能力，促进诚信法制型政府建设；有利于完善执法监督制约机制，促进执法与群众关系更加和谐，从各个层面和角度保证了城市管理的有序，实现管理执法效果和经济社会效益有机统一，为现代城市发展增强了内在动力。
　　
　　 ——堵疏结合，城管执法工作彰显为民爱民宗旨。
　　
　　三亚城市发展定位高但又是一个刚发展起来的年轻城市，城市发展进程中所遇到的疑难杂症和社会热点难点问题比较突出，下岗、失业、失地等低收入群体在很大程度上仍然存在。在城市大开发、大建设进程中，三亚城管执法工作敢于解放思想、更新理念，围绕着“民生工程”做文章。针对当前全国城管执法工作中最为头痛的流动摊贩占道经营“顽疾”问题，改变传统简单驱赶或取缔的做法，实行堵疏结合管理机制，在对重点景观区域和主干道上的流动摊点严格取缔的同时，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活的前提下，对部分非重点区域和次干道上的占道经营摊点进行疏导规范，并将沿街场地开阔的路段进行规划设置临时占道经营区，成功改造了７个堵疏结合示范街区，拓展就业人员近２万人，既有效地提高了执法管理效能，较好解决流动占道经营混乱无序且与执法人员敌视对着干的“城管老大难”问题，又充分增拓了群众就业门路，有效解决群众就业需求与城市管理要求的矛盾冲突，为政府拓宽社会就业岗位。
　　
　　 ——投诉台２４小时值班，提升群众对城管工作的参与率和信任值。
　　
　　为打开新型综合行政执法工作与市民交流沟通的窗口，开通了城管执法投诉举报热线电话，实行２４小时值班和有案２４小时出动制度，对市民投诉举报案件启动直达指挥系统和现场快速处理机制，及时查处违章建筑、噪声扰民、破坏环境、网吧违规接纳未成人上网等市民反映强烈的热点问题，出现市民群众一遇到情况就想到向执法局投诉的情形，使原来“老城管天天被群众投诉”的情形，向“群众有事天天投诉求助”转变。共受理各类投诉举报案件１３７８宗，处理率达到９６％，城管执法投诉台成为反映市民呼声的“连心线”和提升市民素质的“文明桥”。
　　
　　 ——铺开办案，通过依法行政和严格执法达到文明执法的效果。
　　
　　将三亚城管执法工作从传统简单粗暴方式向依法行政和办案流程方式彻底转变，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，大力推行全方位执法办案，从原老城管队员从未办理过一宗一般程序案件，发展到全局有６０％人员熟悉执法办案，所立案查处并作出行政处罚的１３２０宗案件未发生一起行政诉讼败诉案件。通过严格办案，达到“处罚一个，教育一片”的管理效应，从而减少抗拒管理、阻挠执法等行为发生，为文明执法奠定了良好基础。在执法办案方面，破除综合行政执法试点工作没有专门法律法规、是“借法执法”的误区，敢于用法，充分整合并运用现行的法律法规和行政规章，查处违法违规行为，应对解决各种疑难杂症。
　　
　　某房地产（集团）公司因违法加层建设而被执法局行政处罚４００万元，但公司仗着财大气粗和社会关系强硬，拒不履行处罚决定，反倒继续加层抢建，当两项处罚及滞纳金翻滚至１６００多万元而被执法局依法向法院申请强制执行时，公司最终老老实实交纳了罚款及滞纳金１６００多万元。
　　
　　 ——降低城市行政管理成本，实现城管执法效能最大化。
　　
　　三亚原来的城市管理传统模式缺乏用城市经营眼光来看待城市管理系统中潜在的资源，许多城市公共资源被少数人无偿使用，政府对城市管理领域违法行为的处罚性收益也大量流失，造成城市管理只有纯粹投入而无经济收益。三亚于２００６年推行综合行政执法试点工作后，城市管理由粗放开支型管理向效率创收型管理转变。从成立至今，三亚市综合行政执法局收取政府公共资源有偿使用费和处罚性收益已达到３６００多万元，而以往均为零收益。在综合整治行动方面，执法局２００６年投入经费仅有１５０万元，远远少于２００５年３１０万元的投入量。在大大降低行政管理成本的同时，城市管理产生了经济效益，经济效益又反哺于城市管理，实现城市管理执法效能最大化。
　　
　　

来源：海南经济报作者：林春宏　林澜　

编辑：史亮

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