“战争”总动员：四川北川县“临时政府”样本

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2008年06月02日09:11

　　■核心提示
　　
　　 5月17日，震后第五天，一个独立的北川抗震救灾指挥部成立。在特殊时期，这个临时政府需要面对的棘手处境是，行政系统完全崩溃，人心极度涣散，大量请求支援工作急需开展。
　　
　　 怎样的政府形态，才能渡过这一难关？
　　
　　北川县便提供了这样一个临时政府样本。用县委书记宋明的话说就是“坚持民主集中制，但是更集中一点”。
　　
　　他们认为，灾后局势需要一个高效政府，只有那样，政府才能迅速安抚人心，恢复规则，开展重建。
　　
　　宋明穿着一件救援部队送的迷彩汗衫，表情严峻，自从地震发生后，这名北川县委书记变得更像位军人。他说，“地震灾害发生的同时，就是战斗号令的吹响。”
　　
　　不只是宋明，还有那些在北川临时办事处上班的公务员，一个个都像刚从战场上下来。
　　
　　赵侯杰右臂打着石膏，缠着绷带，挂在脖子上，进进出出；熊浩右膝受伤，抱着一堆材料，走路一拐一瘸；失踪人员登记处，一位男子衣衫褴褛，左眼眶还有一大块瘀青没有消退，半睁着眼伏在桌子上登记失踪人员……
　　
　　地震发生时，北川县委县政府的大楼连同这个县城的数百名干部同时被毁灭。13000多居民丧生，北川的行政系统顷刻间崩溃。
　　
　　地震发生后，宋明领导着幸存的干部，以“战时政府”的高效，迅速重构行政系统，引导灾民返乡生产自救。
　　
　　【组建指挥部】
　　
　　 “幸存干部全上前线”
　　
　　指挥部核心人员由9名常委构成，晚上十一二点开会，早上6：30就要执行
　　
　　北川县的抗震救灾指挥部设在擂鼓镇，县委书记宋明连日来坐镇其中，指挥救灾。现在他回想起地震的惨烈，眼睛还会湿润。
　　
　　 5月12日，他去成都参加省十七大精神学习培训班。下午2点左右，车子驶出县城，车身突然剧烈颠簸，山上巨石翻滚。
　　
　　 “地震！”宋明立即拨打电话。通讯全断。他联系不上县城，也联系不上市里，宋明令司机掉头回城。
　　
　　经过北川中学，眼前一片惨烈场景，学校三栋教学楼垮塌，1000多个学生被埋。幸存的老师认出县委书记，哭喊着围了过来。
　　
　　宋明把所有能行动的人分成三组，分别在三栋倒塌教学楼处救人；并安排8路人马到绵阳报告，“北川遭受特大地震，请求火速增援。”
　　
　　一个多小时后，县长经大忠带着20多个干部爬上北川中学。地震发生时，他正在县委礼堂主持召开大会。
　　
　　此后宋明得知，县委县政府大楼已全部被毁，县广播电视局大楼倒塌，电信损坏，整个行政系统瘫痪。
　　
　　北川中学的操场上，一个临时抗震救灾指挥部被搭建起来。
　　
　　宋明确定北川中学、县城为两大重点搜救区，并命令，除重伤外，凡是幸存的党员干部，不许退后，都必须回到抗震救灾的第一线参加战斗。
　　
　　次日，北川县的临时指挥部被合并到绵阳市抗震救灾北川前线指挥部。
　　
　　 “但为了在特殊时期加强领导，最大限度整合力量，”宋明等官员决定成立县里的抗震救灾指挥部。
　　
　　 5月17日，北川县委县政府发出北委震灾第1号文件。这个独立的抗震救灾指挥部———北川县临时政府，正式成立。
　　
　　县委的9名常委构成“临时政府”掌握权力核心。由于特殊时期，常委们分布各处，交通不便，很难开一次完整的常委会。一位县领导说，许多事情“还是书记说了算”。
　　
　　王理效说，截至5月31日，北川指挥部在帐篷中召开了6次县委常委会。
　　
　　 “我们都是利用晚上十一二点开会，早上6：30就要执行，工作非常忙，必须讲究效率”，宋明说，在常委会趋于“集中”的同时，他也在放权。“我们对干部总体上授权，要求少请示，少汇报，多干事”，他说。
　　
　　县委副书记蒲方方介绍，签字程序和以往也有不同，比如抗震救灾中的一些信息处理，人员安排，物资分配，“我直接就签字了，过去都要书记签，我哪里敢签”。
　　
　　【分编8个救灾小组】
　　
　　 “下发文件一天完成”
　　
　　以往最快要三五天，非重大问题，书记将意见直接交由组织部出方案
　　
　　北川临时政府完全改变过去的行政方式，它变得更迅速有效，文件下发，快如闪电。
　　
　　宋明说，过去发一个文件，先要秘书起草，再征求各相关单位意见，然后由常委们讨论，报县委副书记，签字，再报县委书记，“最快也需要三五天”。
　　
　　 “现在，文件当天就可以发下去。”宋明说，如果是比较重大的事项，他会打电话和其他的常委交换意见。若不是，他会将意见直接交由组织部出方案。
　　
　　指挥部成立当日，就下发一个2号文件，确立救灾方案。
　　
　　北川下辖20个乡镇，当时都失去联系。指挥部将其分成5个片区，由5位县级领导带领两三人进镇。宋明下了死命令，“爬也要爬进去”。
　　
　　宋明说，只有收集了乡镇灾情，才能及时引导救灾部队进入。
　　
　　指挥部还把从废墟中跑出来的党员干部编成人力资源调度、卫生防疫、救灾物资管理、安全维稳等8个小组。
　　
　　 “幸存的人力全部打散，由人力资源小组统一调配，工作完全以救灾为中心。”宋明说。
　　
　　随着救灾工作重心的转移，工作组的结构还可以适时调整。
　　
　　北川人大副主任李春寿原先负责“机动应急组”。在“项目争取组”成立后，李春寿又被调去任组长，开始研究抗震救灾政策，提出救灾重建的重点项目计划，协调争取上级和各界的援助、支持。
　　
　　当中央确定山东省对口支援北川县后，李春寿负责的项目争取组变身为对口支援联络组。他的工作就变成了落实对口支援方案。
　　
　　如今，指挥部下的工作组已增至12个，新增了恢复建设组，社会事业组等。组织部部长王理效说，这意味着恢复重建工作变得愈来愈重。
　　
　　【强化战时纪律】
　　
　　乡党委书记渎职被免
　　
　　作出免职决定的常委会，9名常委4人到场，按照常规不符合组织原则。王理效电话征求其他常委意见获认可
　　
　　指挥部成立次日，3号文件出台。这是一份特殊的机关干部管理制度。
　　
　　该制度把全县干部上班时间提早到早上7：30，并且重新定义了请假制度。规定，请假必须经乡镇党委书记或者各小组组长批准，人力资源组备案。
　　
　　 “我理解，地震就是一场战争，抗震救灾就和指挥战争一样，需要战争时期的一些特殊纪律和决策方式”，宋明说。北川在这段非常时期采取军事化管理，“对不服从工作安排，失职渎职的，给予严肃处理”。
　　
　　 5月23日，片口乡党委书记被免职。
　　
　　这位书记的爱人在地震中被埋，母亲遇难，儿子也受重伤，被转到重庆治疗。他安排好救灾工作后，放心不下儿子，没有请假就去了重庆，返回北川县城时也没有报告片口乡受灾情况。
　　
　　王理效说，“那两天我们非常着急，想了种种办法也没有联系到他。他的擅自脱岗影响很坏，县委决定召开常委会处理他。”
　　
　　常委会上出现了不同意见。王理效说，有的常委认为，北川大部分干部都有亲人遇难，这位书记家里亲人损伤严重，于情可谅，能否处理轻一点，或者另外安排一个适当的职位。
　　
　　 “但是主要领导认为大灾面前应该严明纪律，”王理效说，现在这位书记被调到曲山镇做一般干部。
　　
　　此次常委会，9名常委中只有4人到场，按照常规不符合组织原则。王理效说，他给每位出差在外的常委打电话征求了意见，获得了认可。
　　
　　 5月26日，指挥部下发的10号文件再次强调北川的战时纪律。要求：
　　
　　 ●施行每日报告制度，县级领导每日向县委报告工作中存在的主要问题。
　　
　　 ●各组每日下午5：30要将人员出勤情况报组织部备案，并保证24小时通讯畅通。
　　
　　 ●请假制度被强化为县级干部和科技干部三日以上需要县委书记批准。
　　
　　北川县委办一位干部介绍，目前北川99%的干部都表现英勇，“但是也不排除极少数不努力，组织部会以观后效，届时将做处理。”
　　
　　【政府委办局】
　　
　　除了安慰还是安慰
　　
　　北川县许多单位，办公设备损毁，人员紧缺，功能丧失，只能为灾民提供咨询和安抚
　　
　　安昌镇，距离指挥部10多公里。镇上天龙宾馆里的火锅店已成为北川“临时政府”的办事处。宾馆门口的几间门面房也被指挥部征用，那些蛋糕店，鞋店等分别进驻了北川民政局，群工局，失踪人口登记处等机构。
　　
　　席清是北川群工局副局长。这些天，她从早到晚守在自己的“门面”里，接待群众来访，临时办事处成立一个星期，共接待500多次群众来访，“比去年一年还多”。
　　
　　记者看到登记表上显示，23日开坪乡陈国亮来反映村里缺少药品和食品。接到这些群众来访后，席清说，他们会一边安抚灾民，一边立即打电话报给指挥部下面的工作组，要求解决。“而以前我们是通知乡政府，让他们来取文件，并解决问题。”
　　
　　群工局隔壁的失踪人口登记处是此次专门成立的机构，也成为一个苦难的倾诉窗口。北川县政协民族宗教联谊委副主任郑仕琼负责在这里登记失踪人员，她说，两天时间就登记了500多。
　　
　　郑仕琼也是死里逃生。地震时，她光着脚侥幸逃出。她都忘记了当时自己穿的衣服是谁给的。而她的嫂子、侄女、侄孙女也失踪了。
　　
　　不时有失去亲人的灾民登记时开始倾诉，哭泣。郑仕琼陪着他们，给他们倒杯开水，耐心地安慰。
　　
　　在安昌镇，目前有40多个单位都在这里设置了窗口。由于办公设备损毁，人员紧缺，许多单位原本功能丧失，目前能进行的是为灾民提供政策咨询，安抚灾民的工作。
　　
　　社保局干部蒲朝德介绍，目前他们主要是告诉灾民，对于参保死亡亲属，等灾情稳定后，凭公安局死亡证明书和法定继承人公证书，即可全额领取退款。
　　
　　财政局的安抚工作最具体，目前该局已经筹集到一笔现金，给北川抗震救灾一线的工作人员每人每月发1500元生活费，“今后抵工资，多退少补”。
　　
　　【公检法】
　　
　　卷宗丢失何以结案？
　　
　　检察院和法院卷宗全部丢失，案件如何处理？被羁押的嫌疑人怎么办？成为中国司法首次遇到的难题
　　
　　在所有政府部门中，北川公检法系统损失严重。
　　
　　北川公安局治安大队长黄波介绍，全县147名警察，损失了20多个。其中位于县城的曲山派出所8名干警全部失踪。县城尽毁，该县的交警大队，巡警大队也没了执勤地方。
　　
　　他介绍，目前县公安局幸存的55名干警全部打通，统一安排。分成三组，一部分在北川县城戒严，一部分到擂鼓镇履行交通疏导；而留在临时办事处的只有3人，主要接待灾民咨询。
　　
　　北川公安局治安大队长黄波说，目前在绵阳市和安昌镇都设置了针对北川灾民的办证点，办理身份证和开户口证明。
　　
　　同时公安局还恢复了印章开刻审批。
　　
　　目前北川的大部分委办局印章都被埋在废墟里，现亟需补刻，公安局要求单位提出申请，县里主要领导签字，审查后即可批准开刻。黄波说，目前已经为北川质量技术监督局、北川质量技术监督管理协会等单位审批开刻了行政、财务等4枚专用章。
　　
　　北川县检察院于5月23日，在安昌镇租了一块地，搭起帐篷，开始挂牌办公。
　　
　　检察长李成说，该院反渎局已经秘密展开工作。主要针对灾区接受的款物，灾区建设项目进行审计调查。
　　
　　李成介绍，此次检察院大楼倒塌，所有卷宗丢失。目前该院受理的两件案子已经到期，存在超期羁押的风险。
　　
　　其中一件是盗窃案，嫌疑人已被刑拘，检察院正要批准逮捕，地震发生。目前案卷丢失，他根据承办人的回忆，判断这起案子涉案金额较小，于是批准变更强制措施，对该嫌疑人已经采取取保候审。
　　
　　另外一起案子，是北川一位农民持有枪支案，已经对嫌疑人批准逮捕，正在起诉环节，地震发生了。也是卷宗丢失，李成充分询问了承办人的意见，认为在北川山里，农民打猎持有枪支，罪行不是很严重，“如果判刑应该也是缓刑”，李成目前也批准对此人取保候审。
　　
　　 “我们不能超期羁押，必须维护在押人员的合法权益。”李成说。如果卷宗能够找回来，还可以把强制措施变更回来，继续对嫌疑人进行起诉。
　　
　　北川县法院则没有检察院幸运，此次损失尤为严重，43人中仅幸存16人，院长也遇难。
　　
　　副院长桂勇说，目前恢复法院的审判职能还很难。现只有11人能上班，而只有7人有审判资格。并且该院印章已经被埋在山下，“我们自己不能刻，必须由最高法院统一配置”，他介绍，目前已经上报最高院。
　　
　　还有卷宗，证据丢失难题。桂勇说，目前该院卷宗全部丢失，连法院一栋办公楼也裂成3块，分布在方圆600平方米的地方。“案件怎么处理，被羁押的嫌疑人怎么办？看守所还有嫌疑人死亡，怎么处理？这些都是我国法院第一次遇到这样的问题，法律没有明确规定。”
　　
　　桂勇说，目前已经上报最高院，但还没收到答复。
　　
　　【新政府】
　　
　　遇难3成干部如何补？
　　
　　支援队伍来北川后，指挥部因缺人而无法有效组织，市里有干部加入，但仍杯水车薪
　　
　　目前，北川抗震救灾指挥部又与绵阳市抗震救灾北川前线指挥部合署办公，工作人员统一调配，并以北川为主体。市级成员单位在指挥部领导下展开工作。
　　
　　 “下一步的灾后重建将需要市里解决县里做不了的事情。”组织部部长王理效说，指挥部建立了联席会议制度，由绵阳市委统战部长文久喜为第一召集人，宋明经大忠为召集人，协调军地、市县关系。
　　
　　北川目前最感紧缺的就是人手。据北川抗震救灾指挥部统计，1519名县级部门和镇乡干部中，初步统计死亡428人，遇难人数接近30%。
　　
　　 “现在的工作量和难度至少是正常时的百倍甚至千倍。”北川县政协主席杨应庆说，现在几乎所有政府工作人员每时每刻都在超强度地工作，而现在这种情况，不知道还能支撑多久。
　　
　　杨应庆目前是北川抗震救灾指挥部群众安置组组长，他的手下只有16人，却要负责选定受灾群众安置点，规划落实板房、帐篷、临时居住房的搭建；负责灾民的接待，资讯，纠纷调解和安置工作；指导北川20个乡镇的灾民安置工作。
　　
　　这些天杨应庆带领他的16个组员，每晚忙到深夜12点不得休息，早上6点又开始新一天的忙碌。
　　
　　因为人手紧缺，杨应庆说，很多来北川的支援队伍他们也没办法正常接待和有效组织，甚至连见面的机会都没有，“还有大量的物资本该由我们分配，但因为缺人手，很多事情都没有办好。”
　　
　　王理效介绍，绵阳市委组织部已经从市各机关派出了100多人到北川参与抗震救灾工作，又选派了24名科级领导干部补充到北川干部队伍中。
　　
　　 5月23日，绵阳市商务局12名干部主动要求参加北川灾区重建工作。目前，这批干部分批派驻北川白什乡参加灾区重建工作。
　　
　　不过，杨应庆认为，对于目前北川的工作量来说，依旧是杯水车薪。
　　
　　目前，北川抗震救灾指挥部的全部工作组都挤在擂鼓镇空地的帐篷里办公。
　　
　　王理效说，外地支援单位曾为他们建了30多间板房，用做指挥部办公，但是指挥部让那些孤儿和老人住进板房。“在这样的特殊时期，只有等老百姓都不住帐篷了，我们才会搬进板房。”
　　
　　在经历了这样一次特殊灾难后，宋明发现了一些宝贵的东西，比如北川干部在大灾面前临危不惧的精神。他说这些是会延续的。
　　
　　同时，他还发现了权力集中后的高效，但他认为，“这些战争时期的决策方式，到了和平建设时期，体制是否还适应，还要考虑。等到我们恢复正常办公，走上灾后重建道路时，这些工作方式还要转变，民主集中制的原则必须还要坚持。”
　　
　　
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